Проблемы реформирования системы государственных финансов

В индустриально-развитых странах государственная финансовая система включает государственный бюджет, местные финансы, социальные внебюджетные фонды, финансы государственных предприятий. Ведущим звеном финансовой системы выступает государственный бюджет.

Уровень расходов государственного бюджета в странах с переходной экономикой сложился еще при социализме. Что касается доходов госбюджета, то исторический опыт России, подтверждающий общую тенденцию постсоциалистического развития других стран, показывает, что после либерализации экономики на протяжении нескольких лет постоянно снижался уровень обязательных налоговых изъятий. Это объясняется субъективными причинами, такими как несовершенство законодательства, слабость налоговой администрации, отсутствие традиций добровольной уплаты налогов. Наряду с этим, действуют и объективные факторы, снижающие поступление налогов в бюджет. Это рост уровня инфляции, кризис системы платежей и взаимозачеты, нарушение налоговой дисциплины из-за изменения структуры экономики в пользу частного сектора и сферы услуг, увеличение масштабов экономических операций, не отражаемых в бухгалтерском учете и др.

Динамика налоговых поступлений в годы реформ в России показывает отсутствие жесткой зависимости доходов государства от проводимой налоговой политики. Основными факторами этой динамики выступают:

  • унаследованная от социализма налоговая система, характеризующаяся переходом в сторону корпоративных налогов в ущерб подоходному налогообложению граждан;
  • резкий спад производства, приведший к сокращению налогооблагаемой базы предприятий, что подтверждает наличие тесной и устойчивой зависимости налоговых поступлений от динамики ВВП;
  • снижение налоговой базы из-за кризиса взаимных неплатежей, когда учет осуществляется по кассовому методу, а не на момент возникновения обязательств;
  • отсутствие в условиях переходной экономики прямой связи между налоговой политикой и экономической активностью. Об этом свидетельствует то, что снижение НДС в 1993 году, ставок налога на прибыль в 1994 году, отмена специального налога и налога на превышение оплаты труда над нормируемой величиной, введение различного рода налоговых льгот и др. не привело к увеличению объема инвестиций, росту экономической активности нации и уменьшению случаев уклонения от налогов;
  • процесс бартеризации экономики, в котором активно участвовало Министерство финансов России, используя казначейские обязательства, налоговые освобождения, товарный кредит, различные схемы взаимозачетов и т.д. Результатом этого явилось осуществление хозяйственной деятельности при минимальных объемах денежных средств, в том числе и на расчетных счетах предприятий, что привело к росту неплатежей в госбюджет.

В экономике переходного типа в краткосрочном периоде выявилось отсутствие прямой зависимости между процессом приватизации государственных предприятий  и ростом налоговых поступлений. Даже в отраслях автомобилестроения, металлургии и других, где не наблюдался спад производства, происходило снижение налоговых платежей в государственный бюджет из-за расширения масштабов налоговых льгот, противозаконного уклонения от налогов, развития кризиса неплатежей.

Действия вышеперечисленных факторов привело к углублению бюджетного неравновесия и стало причиной бюджетного кризиса на начальном этапе экономических реформ в России.

Страны СНГ и Балканские страны начали комплексные попытки стабилизации и системных реформ позже и менее последовательно, чем страны Центральной Европы и Балтии. Некоторые из них (Болгария и Албания), несмотря на серьезные реформаторские усилия в 1991 – 1993 годах и успехи в снижении уровня инфляции, так и не достигли фискальной сбалансированности. Эти страны в 1996 – 1997 годах оказались в состоянии глубочайшего экономического и политического кризиса.

Не избежали фискального кризиса на начальном этапе экономических реформ и страны, которые раньше вступили в полосу реформирования и проводили реформы более последовательно и быстрыми темпами (страны Центральной Европы и Балтии). Для преодоления фискального кризиса были предприняты такие меры, как существенное ограничения или ликвидация дотаций; ограничение инвестиционных и оборонных расходов; ограничение налоговых льгот, в некоторых случаях  повышение налоговых ставок и введение дополнительных налогов; ликвидация дифференцированных валютных ставок и кредитов, направляемых непосредственно в секторы экономики. В наибольшей степени субсидии были сокращены в Чехословакии, имевшей по этому показателю наивысший исходный уровень (25% ВВП), Албании, Болгарии и Польше.

В Польше, где дефицит консолидированного государственного бюджета в 1989 году достиг уровня 7,4% ВВП, а страна находилась на грани гиперинфляции, в результате радикальной стабилизации и либерализации экономики, удалось в 1990 году достигнуть превышение консолидированных доходов над консолидированными расходами в размере 3,1% ВВП. Это получено за счет сокращения расходов на 9,0% и увеличения доходов на 1,5% ВВП.

Позднее на 2-3 года этот путь прошли балтийские страны и республики бывшей Югославии (Хорватия, Македония).

Страны Центральной Европы и Балтии, успешно осуществившие первый этап реформирования финансовой системы, вскоре пережили вторичный фискальный кризис. Лишь Чехии, Словении, Хорватии и Эстонии удалось избежать более серьезных проблем в финансовой сфере.

Причинами вторичного фискального кризиса являются:

?    снижение доходов госбюджета (особенно налогов на прибыль предприятий), которое было связано с падением ВВП;

?    значительный рост социальных расходов, связанные с тем, что большинство постсоциалистических стран не только не отказались от сокращения принятых на себя обязательств, но и взяли на себя новые, такие как помощь безработным, дополнительные потребности в социальной помощи появились и в странах с национальными конфликтами;

?    уменьшение финансовых ресурсов предприятий в связи с трудностями сбыта производимой продукции из-за усиления внутренней и внешней конкуренции;

?    тенденция к сокрытию прибыли с целью сокращения налоговых отчислений;

?    снижение «бумажной» прибыли, связанные  с высоким уровнем инфляции.

В странах, избежавших фискальный кризис, финансовая политика поводилась по-другому. В Эстонии и Хорватии правительство не допустило роста расходов в целом и расходов социального плана, в частности Словения смогла увеличить долю доходов консолидированного бюджета в результате распада югославской федерации в которой она являлась донором для остальных союзных республик. Все вышеуказанные появились в Чехии.

Российское правительство в 1995 — 1996 годах отложило проведение налогово-бюджетной реформы из-за высокого уровня политических рисков, связанных с осуществлением подобных мер непосредственно перед президентскими выборами. Правительство, добивалось сокращения дефицита государственного бюджета сократило расходы вместо того, чтобы улучшить структуру и повысить эффективность государственных расходов. Из двух наиболее легких путей обеспечения финансирования расходов госбюджета – инфляционного налога или нарастания государственного долга, российское правительство выбрало второе, что позволило заменить в краткосрочном периоде налоговую реформу и необходимую реструктуризацию расходной части бюджета.

Неоптимальная структура бюджетных расходов объясняется кроме того воздействием различных групп интересов на процесс бюджетного планирования; ежегодным бессистемным секвестированием фактических расходов по сравнению с запланированным уровнем, популистской политикой и лоббистской деятельностью некоторых депутатских групп в Государственной Думе.

Отложенная налогово-бюджетная реформа в 1995-1996 году, продолжающееся снижение налоговых поступлений, наращивание государственного долга поставило экономическую ситуацию в стране в более тесную зависимость от поведения внешних кредитов и конъюнктуры мировых финансовых рынков. Бюджетный кризис больно ударил по социальной сфере – усилил дифференциацию доходов, увеличил социальную напряженность, усилил негативные процессы в здравоохранении, образовании, науке и культуре. В этих условиях выросла потребность в финансировании возросшего дефицита госбюджета. Политическая неопределенность вызвала значительный рост премии за риск, главным образом, на рынке ГКО и ОФЗ. В результате экспансии государственных ценных бумаг резко увеличились расходы на обслуживание государственного долга.

Усилилось противоречие между высоким налогообложением отдельных предприятий и низким уровнем налоговых изъятий. В основе этого противоречия лежит неравномерное распределение налоговой нагрузки. Нагрузка на добросовестных плательщиков в основном соответствует стандартам развитых стран. При этом велики масштабы льгот, предоставляемых исполнительной и законодательной властью различных уровней и значительны масштабы противозаконного уклонения от налогов. В результате подавляющая часть экономических агентов платят несоизмеримо низкие налоги, основное налоговое бремя несут крупные промышленные предприятия из-за меньшей возможности уклонения от налогов и физические лица со средними доходами, получающими зарплату. Личные высокие доходы маскируются под корпоративные и вычитаются из базы налога на прибыль; зарплата трансформируется в проценты, не облагаемые налогом и т. д.

Указ президента от 11.10.1996 года о создании Временной комиссии по налоговой и бюджетной дисциплине продемонстрировал понимание руководством исполнительной власти того факта, что преодоление бюджетного кризиса связано не только с несовершенством законодательной базы или налоговой системы, но и с наличием политически влиятельных групп интересов, экономическое благосостояние которых связано с уклонением от налогового бремени. Основными задачами комиссии были:

q  контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов и других обязательных платежей;

q  разработка мер по обеспечению налоговых изъятий в полном объеме;

q  обеспечение законности и эффективности деятельности налогов и таможенных органов, налоговой полиции;

q  контроль за своевременным и целевым использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Сложившиеся на конец 1996 года политико-экономическая ситуация способствовала созданию предпосылок для перехода от стадии отложенной стабилизации к стадии устойчивого экономического роста. Инфляция была подавлена до стадии, когда становится возможным рост производственных инвестиций, снизилась доходность ГКО, наметилась позитивная динамика некоторых социальных показателей. На передний план среди факторов, сдерживающих начало экономического роста, вышли бюджетные проблемы и проблемы стимулирования экономического развития.

На начало 1997года сложились два возможных варианта экономического развития:

  • интенсифицировать процесс реформ, предприняв решительные шаги в направлении преодоления бюджетного кризиса, реструктуризации естественных монополий, социальной сферы и т. д.;
  • прогрессировать в сторону олигархического развития.

В 1997 году с приходом в правительство новой команды началось вытеснение некоторых представителей группы деловых интересов из исполнительной власти, открылся новый этап в политико-экономической жизни страны, основное содержание которого состояло в дистанцировании государства от бизнеса, отделении национальных интересов от частных.

Однако, глубокая несбалансированность экономики, которая сохранялась и усиливалась при внешне относительно благополучных макроэкономических показателях наряду с действием субъективных факторов, свели на нет усилия этой команды.

Накапливавшиеся в экономике неплатежи и нарушение финансовых потоков закономерно обернулись кризисом платежной системы и обвалом рубля.

Основной причиной финансового кризиса 1998 года в России, так же, как и финансового кризиса в Юго-Восточной Азии, по мнению многих исследователей, послужил перекос экономической политики государства в сторону стабилизации макроэкономических финансов без учета задач стимулирования роста реального сектора экономики. В России вследствие этой ошибки произошел искусственный разрыв экономики на два относительно самостоятельных сектора: финансовый и реальный.

Реальный сектор перестал генерировать легальные доходы. В августе 1998 года количество убыточных предприятий в промышленности превысило 70% от общей численности, в АПК – 90%. Структура оборотных средств более чем наполовину состояла из дебиторской задолженности покупателей и всего на 1 — 1,5% – из собственных ресурсов на счетах в банках. В пассивах (ресурсной базе) кредитных организаций доля предприятий и организаций сократилась до 1,5 – 4%. Подавляющая часть (более 60%) вложений приходилась на одно – шестимесячные вклады, что полностью исключало использование их в качестве инвестиций в производство. В основной его части жизнь поддерживалась за счет кредитов и неплатежей. Причем у 10% объем задолженности превысил сумму годового, а у 30% – полугодового выпуска продукции. Поскольку ставка рефинансирования Центрального Банка (то есть официальная стоимость кредитов) колебалась в диапазоне 60 – 150%, а средняя рентабельность предприятий – 1-5%, должниками они должны были остаться на десятилетия.

Финансовый рынок России не смог выполнять функции системообразующего фактора из-за недостаточности ресурсов. Так, транснациональный банк HSBC Holding по рейтингу 1997 года имеет активы, равные 473,61 млрд. долларов, что равноценно в переводе на рубли величине ВВП России в годовом исчислении. Компрадорская форма первоначального накопления в постсоветском капитализме запрограммировала общество на катаклизм, экономику на развал. Резко упали доходы лиц наемного труда – с 49% ВВП в 1990 году до 18-20% в 1998 году, что явилось важнейшей причиной сокращения сбережений населения. В августе 1998 года половина российского населения не имела, либо лишилась всех своих накоплений. В то же время 50% сбережений концентрировалось в руках 2% граждан.

Банковские вклады граждан, составлявшие на 01.07.1998 года 165,6 млрд. руб. не превращались в инвестиции, а преимущественно вкладывались в краткосрочные госбумаги, конвертировались в СКВ и, если получалось, вывозились за границу.

В июле 1998 года покупка валюты по данным Госкомстата превысила 20% всех расходов граждан – самый высокий уровень за два года. Социально-политическая нестабильность, нарушение прав собственников-акционеров, слабость рынка, высокое налоговое бремя привело к тому, что российская экономика осталась без финансовой подпитки, в том числе и зарубежной со стороны нерезидентов.

В странах с переходной экономикой длительное завышение валютного курса явилось непосредственной причиной кризиса неплатежей, так как проводившаяся для поддержки этого курса длительная демонетизация экономики отрицательно отразилась на платежеспособности реального сектора экономики. Неплатежи в бюджет и между предприятиями послужили основой для появления нового понятия – «виртуальный» бюджет и ВВП. Государство, стремясь любыми путями сократить расходную часть бюджета, закладывало в него заниженные данные целых отраслей экономики в части их расходов по продукции и услугам естественных монополий. Предприятия в условиях кризиса неплатежей вынуждены были осуществлять обмен продукции по ценам более низким, чем официально объявленные, использовать бартер, векселя, взаимозачеты и т.д. В этих условиях многие финансовые расчеты носили виртуальный характер.

Азиатский финансовый кризис разрушил установленные десятилетиями представления о том, что государство должно заботиться только о своих собственных макроэкономических показателях, тогда как дефицит по балансу текущих операций и задолженность в деятельности частного сектора должны регулироваться только рыночными механизмами. Финансовый кризис в азиатских странах разразился при хороших макроэкономических показателях – высокой норме сбережений, значительном экономическом росте, почти полном отсутствии бюджетного дефицита, умеренном государственном долге, низкой инфляции, недооцененной национальной валюте. Отток капитала и валютный кризис произошли там из-за недоверия инвесторов к значительной задолженности частного сектора.

Финансовый кризис продемонстрировал краткосрочность положительного эффекта налогово-бюджетной политики, проводимой российским правительством в 1996 – 1997 годах, выявил перекос финансового регулирования в сторону стабилизации макроэкономических процессов в ущерб развитию реального сектора, показал, что внутренние и внешнеэкономические структурные диспропорции имеют относительно длительный и устойчивый характер и не могут быть сняты преобразованием форм собственности или системы цен. Более того, они неизбежно будут углубляться из-за быстрого ухода государства из сферы управления производством.

Наряду с этим, финансовый кризис как бы «вскрыл нарыв» и позволил экономике России развиваться более стабильно, чем до него. Он избавил экономику от завышенного курса рубля, тем самым снял одну из проблем, дестабилизировавших макроэкономическую ситуацию. Рубль стал стабильным, его динамика предсказуема, в результате чего экспортеры получают значительные прибыли, а отечественные производители обеспечены заказами. В стране – самогенерирующийся рост, при котором негосударственные предприятия самостоятельно используют преимущества для ведения бизнеса, появившиеся после августовского (1998 г.) финансового кризиса. Впервые за годы реформ отсутствует бюджетный дефицит, удается погасить задолженность по пенсиям и зарплатам, увеличить доходы граждан, тем самым стимулируя совокупный спрос. Продолжается процесс реструктуризации банков: существующие банки больше заинтересованы в работе с реальным сектором, чем в финансовых спекуляциях. Исчез насос, откачивающий деньги из реального сектора, начался процесс преодоления «виртуальной» экономики, повысилась денежная компонента в расчетах между агентами рынка, снижаются темпы инфляции, имеет место значительное сальдо торгового и платежного балансов.

Все это позволило начать осуществление радикальной реформы фискальной системы, реструктуризацию естественных монополий, преобразование социальной сферы и т.д.

Симптомы постепенного улучшения бюджетной ситуации в России позволяют сделать вывод о том, что после макроэкономической дестабилизации, связанной с распадом политической и экономической систем, первичной макроэкономической стабилизации, связанной с либерализацией экономики, вторичного фискального кризиса, последовавшего после стабилизации, наша страна, так же, как и страны Центральной Европы и Балтии, вступает в четвертый этап фискальной адаптации – этап фискальной консолидации.

Добавить комментарий